“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段。在国家实施“四个全面”战略布局和经济发展进入新常态的新形势下，国库业务发展也将步入一个新的历史时期，面临着新的机遇和挑战。面对新形势和新挑战，基层央行必须加快推进现代化服务型国库建设，依法高效全面履行经理国库法定职责，努力开创全面经理国库新局面，更好地适应新常态下社会经济发展和财税金融体制改革的需要。
全面经理国库的意义
（一）全面经理国库是法律法规赋予人民银行经理国库职能的具体体现。新《预算法》不仅继续明确了央行经理国库的法律地位，而且从财政专户管理、国库集中收付制度、国库现金管理等多个方面丰富了央行经理国库这一制度安排，为全面履行经理国库职能提供了坚实的制度基础和法律保障。因此，基层央行一方面要抓住机遇，积极拓展建设现代化服务型国库的广度和深度；另一方面要迎接挑战，完整履行《预算法》及相关法律法规所赋予国库的各项职责和权限，提升全面经理国库的质量与效益。
（二）全面经理国库是实现“国库一本账”和国库事中监督作用的本质要求。2015年出台的新《预算法》明确规定：“政府的全部收入应当上缴国家金库。”这为适时地取消财政专户，实现“国库一本账”提供了良好的法律基础。目前我国对财政预算和执行监督的有关规定表明，对财政资金运行的监督主要有人大监督和审计监督，但两者在监督方向上和侧重点又有所不同，分别为事前监督和事后监督，事中监督在法律中明显缺失。而央行国库经理制，则可以实现对财政预算资金运行的事中监督，这符合全面经理国库的本质要求。
（三）全面经理国库是国家宏观经济调控政策协调配合与精准发力的客观需要。随着我国经济发展进入新常态，财政金融形势更加复杂多变，对财政政策和货币政策协调配合应更加及时、有效，这就需要国库提供更加及时、准确、明细的预算收支信息，深刻把握国库资金运行规律，有效满足央行实时监控和掌握财政资金的变动和规模的需求，以便结合财政资金变动情况，制定与财政政策相协调的货币政策，形成国家宏观调控合力，保障金融稳定运行，促进经济健康稳步发展。
全面经理国库面临的困难与挑战
（一）全面经理国库法律依据不够充分。跨越十年，历经三届人大的预算法修改，终于在2014年8月31日尘埃落定。在新《预算法》中，继续明确并进一步完善了中国人民银行经理国库体制，从财政专户管理、国库集中收付制度、国库现金管理等方面丰富了人民银行经理国库内涵。但是涉及国库管理的国库单一账户、国库事中监督等重大问题，在《预算法》中并没有明确表述，影响着国库的相对独立性和监督、审核、制约作用的发挥。
（二）国库单一账户改革不够彻底。国库单一账户是国库管理制度的主要工具，市场经济国家普遍实行国库单一账户制度，将政府各部门所有财政性资金都集中在中央银行或其他委托机构设立的国库存款账户上。虽然我国已实行多年的国库单一账户改革，但还缺少法律上的限制与约束，造成实施范围和程度上的局限性。国库账户与财政专户并行问题犹存，形成了国库单一专户体系，而非真正意义上的国库单一账户制度，大量财政资金长期游离在国库之外，形成“第二国库”，财政资金没有一本完整的会计账簿，成为人民银行全面履行经理国库职责的主要掣肘之一。
（三）国库监督体系不够健全。我国的国库监督体系主要由财政监督、政府审计监督和人大监督构成，从监管体系架构上和监督方向上，无论是人大监督，还是审计监督都属于分头监督，一方属于事前监督，另一方属于事后监督，各方的“权、责、利”既不明确也不对称，权力之间缺少制衡和约束。而具有广覆盖、低成本、高效率特点的国库事中监督在现行的法律法规制度表述中不够清晰，国库事中监督笼统化、片面化、边缘化、空壳化倾向愈发明显，削弱了国库对预算执行的制衡作用。
（四）国库服务决策能力不足。当前我国经济发展形势复杂多变，财政政策与货币政策的协调配合需要及时、准确、全面的财税数据指标支撑，国库统计和分析越来越受到关注，简单意义上的统计报表越来越不能适应国库收支分析的需要。但是就目前而言国库在获取财税信息渠道上仍然不够顺畅，上下级国库之间、人民银行行内有关部门之间以及与财政、税务等外部部门之间信息数据动态共享机制尚未形成，制约了国库统计分析质量和国库信息服务的范围和深度。
对策及建议
（一）加快推进国库法制化建设进程，明确国库事中监督的法律地位。积极参与《预算法实施条例》等法律法规的修订，从各个角度对国库制度加以规范，形成较为健全的国库法律体系，通过法律明确国库的机构设置和国库在预算执行中的事中监督法律地位和职能。进一步理顺国库的监督权、管理权和处罚权，强化相关部门的问责制度，建立覆盖全面、职责清晰、权责对等、有效管用的监督制衡机制，用法律制度保障国库的健康运转和提升国库监管效能，充分体现全面经理国库的本质要求。
（二）积极推动国库单一账户体系改革，实现国库资金的集成管理和集中监控。“国库单一账户体系”和“财政专户”作为国库管理制度改革过渡时期的过渡性办法和过渡性产物，暴露出许多弊端，大量财政资金游离于国库单一账户以外，增加了精准预算和有效盘活资金的难度。尽快建立国库单一账户制度已成为国库管理制度改革的一项重要任务，就目前而言，建立真正的国库单一账户制度的法律基础和技术条件已经日渐成熟。下一步，应以制度的形式明确国库单一账户制度的具体环节、程序与方法，实现真正意义上的“国库一本账”，为全面经理国库提供有效的资金管理工具。
（三）深入开展国库统计分析，提升国库服务决策能力。随着我国市场经济改革和经济结构调整的深入推进，经济主体多元化、经济活动复杂化，宏观决策层更加需要及时准确掌握经济动态信息，各方面对国库统计分析的要求也越来越高，不断提升国库统计分析质量的重要性更加突出。今后，国库统计分析工作要牢固树立“没有质量就没有价值”的理念，坚持需求导向和结果导向，建立多层次、多维度的财税信息数据共享平台，提高预算收支数据统计的及时性和准确性，进一步推进和提升国库统计分析质量和分析成果转化，为决策层提供精准的财税信息，积极发挥全面经理国库的参谋智囊作用。
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